摘要：我國公平競爭審查制度的核心內(nèi)容屬于自我審查模式。該模式在實踐中暴露出審查主體分散且定位不準(zhǔn)確、權(quán)力制衡機制不健全、長效機制缺乏、審查主體能力不強等問題，由此導(dǎo)致自我審查流于形式、審查效果大打折扣。有必要重構(gòu)我國的公平競爭審查模式。根據(jù)審查專業(yè)性、審查質(zhì)量和審查效率三個考量因素，集中審查模式是我國公平競爭審查模式重構(gòu)的最優(yōu)選項。在集中審查模式下，由競爭主管機構(gòu)集中統(tǒng)一審查本級政策制定機關(guān)擬定的政策措施，公平競爭審查工作部門聯(lián)席會議承擔(dān)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)職能，引入第三方評估機構(gòu)作為協(xié)助審查主體，并建立由反壟斷委員會、利害關(guān)系人和社會公眾作為監(jiān)督主體的監(jiān)督體系。
關(guān)鍵詞：公平競爭審查；自我審查模式；集中審查模式；競爭主管機構(gòu)；反壟斷法
為了遏制行政壟斷行為，2007年8月30日出臺的我國《反壟斷法》對行政壟斷做了專章規(guī)定。在實踐中，囿于我國《反壟斷法》在行政壟斷規(guī)制上的弱強制性和事后規(guī)制的特點，規(guī)制效果不甚理想，行政壟斷尤其是抽象行政壟斷行為依然是阻礙全國統(tǒng)一大市場形成和市場主體公平競爭的重要因素。為了有效規(guī)制抽象行政壟斷行為，國務(wù)院于2016年6月1日出臺了《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱：《公平競爭審查意見》），建立了公平競爭審查制度。為了增強制度的可操作性，2017年10月23日，國家發(fā)展改革委等五部門聯(lián)合發(fā)布了《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》（以下簡稱：《實施細則》）。我國公平競爭審查制度的核心屬于自我審查模式，即行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下簡稱：政策制定機關(guān)）在制定涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施（以下簡稱：政策措施）時，應(yīng)當(dāng)進行公平競爭審查。; “確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位是開展公平競爭審查的觀念基礎(chǔ)和制度前提?！苯⒐礁偁帉彶橹贫鹊哪康氖且_立競爭政策的基礎(chǔ)性地位，確保政府出臺的政策措施符合公平競爭要求和相關(guān)法律法規(guī)。在制度設(shè)計者看來，作為事前規(guī)制的公平競爭審查與作為事后規(guī)制的反壟斷法規(guī)制的有機結(jié)合，加上行政法對行政權(quán)力運行的事中規(guī)制，共同構(gòu)建一套規(guī)制行政權(quán)力濫用的全方位、立體化規(guī)范體系，理應(yīng)能夠解決行政壟斷規(guī)制難題。然而，公平競爭審查制度在實施中呈現(xiàn)出自我審查流于形式、程序“空轉(zhuǎn)”問題較嚴(yán)重、審查質(zhì)量堪憂等現(xiàn)象。追根溯源，自我審查的模式設(shè)計使得政策制定機關(guān)身兼具“運動員”和“裁判員”雙重角色，融政策措施制定權(quán)與審查權(quán)于一體，沒有建立有效的公平競爭審查權(quán)力制衡機制。我國亦試圖通過強化外部監(jiān)督和引入第三方評估來解決這種權(quán)力失衡和審查能力不足問題，但實際運行效果不理想，依法無法從根源上解決自我審查模式存在的問題。學(xué)術(shù)界對公平競爭自我審查模式存在的問題及其完善進行了熱烈討論，從總體上看，學(xué)者們的研究基本上停留在對自我審查模式的修補層面，缺乏對公平競爭審查模式的全面反思和系統(tǒng)性研究。 2019年10月22日，國務(wù)院公布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，首次在行政法規(guī)中對公平競爭審查制度做出了明確規(guī)定，提升了公平競爭審查制度的法律效力層級；2020年1月2日，市場監(jiān)管總局公布的《<反壟斷法>修訂草案（公開征求意見稿）》中有三個條文涉及了公平競爭審查制度。因此，在公平競爭審查制度地位將進一步提升，其內(nèi)容也將進一步調(diào)整和完善之際，有必要從實踐和理論兩個維度對自我審查模式進行深度反思，在此基礎(chǔ)上重構(gòu)我國的公平競爭審查模式。 一、我國公平競爭自我審查模式的實踐審視 作為競爭政策領(lǐng)域的一項創(chuàng)新性頂層制度設(shè)計，公平競爭審查制度在全國已基本建立。我國公平競爭審查采取自我審查模式主要基于以下考慮：一是與我國《反壟斷法》對行政壟斷規(guī)定的精神相銜接，二是政策制定機關(guān)對制定政策的背景、目的、內(nèi)容更為了解，三是自我審查有助于政策制定機關(guān)增強公平競爭意識，四是借鑒了國際經(jīng)驗。盡管采取這種模式的理由看似充足，但其實踐效果并不好。據(jù)市場監(jiān)管總局的數(shù)據(jù)，截至2019年2月底，全國共審查新出臺文件43萬份，對其中2300多份文件進行了修改和完善。2018年6月至10月，市場監(jiān)管總局會同有關(guān)部門隨機選擇遼寧、黑龍江、廣東、廣西、新疆開展重點督察，抽查的175份經(jīng)自我審查的文件中，有30份存在違反公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)或程序問題?？梢?，經(jīng)自我審查發(fā)現(xiàn)問題的比例只有0.53%左右，而經(jīng)督查發(fā)現(xiàn)問題的比例高達17%，這一比例上的差異暴露出自我審查模式在實踐中的重大問題。 ?。ㄒ唬┳晕覍彶槟Ｊ降倪\行機制解構(gòu) 公平競爭審查模式是指公平競爭的審查主體的組織形態(tài)及其與相關(guān)主體之間的關(guān)系。我國的公平競爭審查是以政策制定機關(guān)的自我審查為核心，其他相關(guān)機構(gòu)協(xié)助和監(jiān)督的較為龐雜的體系。自我審查模式的主體類型包括審查主體、協(xié)助審查主體和監(jiān)督主體三類，審查主體是政策制定機關(guān)，協(xié)助審查主體包括咨詢機構(gòu)、協(xié)調(diào)機構(gòu)、決定機構(gòu)以及第三方評估機構(gòu)，監(jiān)督主體包括上級機關(guān)、利害關(guān)系人和社會公眾。 自我審查模式的核心原則是“誰起草、誰審查、誰負責(zé)”。依據(jù)這一原則，政策制定機關(guān)是公平競爭審查的主體。根據(jù)《實施細則》第5條的規(guī)定，自我審查的方式主要可以分為三類：一是由政策制定機關(guān)的具體業(yè)務(wù)機構(gòu)負責(zé)；二是由政策制定機關(guān)指定的特定機構(gòu)統(tǒng)一負責(zé)；三是采取其他方式實施。在實踐中，政策制定機關(guān)指定的特定機構(gòu)通常是指定負責(zé)法制工作的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或下屬事業(yè)單位等機構(gòu)，指定的特定機構(gòu)不屬于第三方評估機構(gòu)；采取其他方式實施公平競爭審查則較為靈活，比如可以委托法律顧問單位、專家學(xué)者以及第三方評估機構(gòu)等主體協(xié)助進行公平競爭審查。從實際操作來看，絕大部分自我審查采用第一種形式，并且是徹底的自我審查，即由政策制定機關(guān)內(nèi)部負責(zé)政策措施起草的業(yè)務(wù)處室（科室）初審，后由負責(zé)法制工作的業(yè)務(wù)處室（科室）復(fù)核；若復(fù)核意見與初審意見不一致，通常由初審機構(gòu)自行決定；若兩者意見明顯不一致的，可以提交政策制定機關(guān)決定。政策制定機關(guān)在審查過程中，可以尋求兩類機構(gòu)的協(xié)助：一是可以就公平競爭審查中遇到的具體問題向競爭執(zhí)法機構(gòu)提出咨詢；二是對存在較大爭議或者部門意見難以協(xié)調(diào)一致的問題，可以提請同級公平競爭審查工作部門聯(lián)席會議（以下簡稱：聯(lián)席會議）協(xié)調(diào)，聯(lián)席會議仍無法協(xié)調(diào)一致的，由政策制定機關(guān)提交上級機關(guān)決定。與制度預(yù)設(shè)不同，政策制定機關(guān)在審查實踐中很少向競爭執(zhí)法機構(gòu)提出咨詢或提請聯(lián)席會議協(xié)調(diào)，導(dǎo)致競爭執(zhí)法機構(gòu)和聯(lián)席會議參與公平競爭審查的程度非常低。究其原因，大多數(shù)政策制定機關(guān)只是將公平競爭審查視為必須完成的“規(guī)定動作”, “走過場”意識使得政策制定機關(guān)有意或無意忽視了審查質(zhì)量，并且，政策制定機關(guān)在有選擇權(quán)的情況下，不希望外部力量干擾或限制本部門政策措施的制定。由此產(chǎn)生的結(jié)果是，競爭執(zhí)法機構(gòu)通常只能依托聯(lián)席會議辦公室發(fā)揮培訓(xùn)宣傳、政策解讀、信息報送等有限職能。此外，由于提交上級機關(guān)決定的前提條件是須經(jīng)聯(lián)席會議協(xié)調(diào)，在聯(lián)席會議很少參與協(xié)調(diào)的情形下，提交上級機關(guān)決定的規(guī)定幾乎成為擺設(shè)。 為了解決政策制定機關(guān)審查能力不足以及自我審查缺乏有效監(jiān)督的問題，我國開始強化第三方評估和外部監(jiān)督的作用。根據(jù)市場監(jiān)管總局2019年發(fā)布的《公平競爭審查第三方評估實施指南》（以下簡稱：《第三方評估指南》）的規(guī)定，政策制定機關(guān)通過政府采購委托第三方評估機構(gòu)，由第三方評估機構(gòu)遵循客觀公正、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、專業(yè)規(guī)范、公開透明、注重實效的評估原則進行公平競爭審查。然而，根據(jù)“誰起草、誰審查、誰負責(zé)”的審查原則以及委托代理關(guān)系的法律規(guī)定，政策制定機關(guān)是公平競爭審查的責(zé)任主體，政策制定機關(guān)是否接受、在多大程度上接受第三方評估結(jié)論，很大程度上取決于政策制定機關(guān)的主觀意志。公平競爭審查外部監(jiān)督包括專項督查和利害關(guān)系人、社會公眾的監(jiān)督。專項督查是由聯(lián)席會議有關(guān)成員組成的督查組對本級政府部門及下級政府的公平競爭審查工作開展的督查，采取聽取報告和抽查文件等方式，屬于事后監(jiān)督。2017年，國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部、工商總局四個部門以公平競爭審查部際聯(lián)席會議名義赴全國29個省市進行公平競爭審查督查。此次大規(guī)模督查對于增強政策制定機關(guān)的公平競爭意識、提高審查質(zhì)量起到了積極作用。目前，專項督查是公平競爭審查外部監(jiān)督最重要的形式。利害關(guān)系人和社會公眾的監(jiān)督屬于事中監(jiān)督，政策制定機關(guān)在審查過程中，應(yīng)當(dāng)征求利害關(guān)系人意見或者向社會公開征求意見，并在書面審查結(jié)論中說明征求意見情況。征求利害關(guān)系人意見往往通過座談會、聽證會等形式進行；征求社會公眾意見通常由政策制定機關(guān)將相關(guān)審查材料上傳至相關(guān)政府網(wǎng)站，接受公眾監(jiān)督。由于全社會的公平競爭意識不夠濃厚以及社會公眾對公平競爭審查制度缺乏了解，利害關(guān)系人和社會公眾監(jiān)督效果較差。 ?。ǘ┳晕覍彶槟Ｊ酱嬖诘膯栴}梳理 公平競爭審查制度是我國為確立競爭政策基礎(chǔ)性地位邁出的關(guān)鍵一步，制度重要性不言而喻。然而，隨著公平競爭審查各項工作的開展和推進，自我審查模式固有的弊端逐漸顯露，導(dǎo)致自我審查流于形式、審查效果不佳。 第一，審查主體分散且定位不準(zhǔn)確。公平競爭自我審查參與主體包括審查主體、協(xié)助審查主體和監(jiān)督主體三大類，涉及政策制定機關(guān)及其上級機關(guān)、競爭執(zhí)法機構(gòu)、聯(lián)席會議、第三方評估機構(gòu)、利害關(guān)系人和社會公眾等眾多主體。由上述主體共同參與的公平競爭自我審查模式在實際運行中存在以下問題。首先，審查機構(gòu)數(shù)量眾多且分散。我國的政策制定機關(guān)數(shù)量眾多，上至中央、下至區(qū)縣各部門都可能制定涉及市場主體經(jīng)濟活動的政策措施，審查機構(gòu)眾多且分散。就此而言，自我審查模式又可稱為分散型審查模式。分散型審查模式容易出現(xiàn)審查機構(gòu)良莠不齊、審查尺度難以統(tǒng)一、審查質(zhì)量參差不齊等問題。“由于審查主體非常分散，并且主要是自我審查，能否保證審查的質(zhì)量，切實保障公平競爭，還是存疑的?！逼浯?，外部監(jiān)督乏力。審查機構(gòu)數(shù)量眾多且分散，帶來了外部監(jiān)督成本高、監(jiān)督不到位和監(jiān)督效果較差等問題。與此同時，審查信息公開不規(guī)范，加劇了信息不對稱，進而影響監(jiān)督效果。再次，部分審查主體定位不準(zhǔn)確。在公平競爭審查制度建立之初，由政策制定機關(guān)擔(dān)任審查主體有一定的合理性，但政策制定機關(guān)身兼“運動員”和“裁判員”的雙重角色定位使得公平競爭審查失去客觀性和中立性，這不符合法治政府建設(shè)的基本要求，成為公平競爭審查問題頻出的制度根源；競爭執(zhí)法機構(gòu)在審查中充當(dāng)可有可無的咨詢機構(gòu)角色不利于競爭政策基礎(chǔ)性地位的落實；聯(lián)席會議和反壟斷委員會分工不明確導(dǎo)致兩者關(guān)系處于尷尬狀態(tài)。 第二，權(quán)力制衡機制不健全。公平競爭審查制度的設(shè)立初衷，是希望通過公平競爭審查，對政策制定機關(guān)的政策措施制定權(quán)形成有效約束，以保護市場主體的公平競爭權(quán)。約束政策措施制定權(quán)，離不開有效的權(quán)力制衡機制。對權(quán)力的制約，古今中外形成了“權(quán)力制約權(quán)力”、“權(quán)利制約權(quán)力”和“道德制約權(quán)力”等基本模式，采用任何單一的權(quán)力制約模式都不能有效制約權(quán)力，必須綜合運用多種權(quán)力制衡模式。在我國公平競爭審查的外部監(jiān)督機制中，上級機關(guān)開展的督查屬于“權(quán)力制約權(quán)力”的權(quán)力制衡模式，利害關(guān)系人和社會公眾的監(jiān)督屬于“權(quán)利制約權(quán)力”的權(quán)力制衡模式，這兩種制衡都屬于事后制衡，且制衡效果不理想。在公平競爭審查過程中，雖有眾多機構(gòu)參與其中，但所有協(xié)助機構(gòu)的參與活動和參與程度均取決于審查機構(gòu)的意思，這雖然有助于保障審查機構(gòu)的獨立性，但在審查機構(gòu)與政策制定機關(guān)合一的背景下，政策制定機關(guān)同時行使政策措施制定權(quán)和公平競爭審查權(quán)，兩項權(quán)力之間更易于達成“共謀”。與此同時，協(xié)助機構(gòu)不具備制衡審查機構(gòu)的權(quán)力，公平競爭審查過程中缺乏有效的權(quán)力制衡機制，僅僅寄希望于政策制定機關(guān)的自我糾錯，會導(dǎo)致公平競爭審查目的落空，故有學(xué)者指出：“我國公平競爭審查制度其實已由域外藍本中機構(gòu)間的‘橫向評估’機制異化成了‘行政機關(guān)內(nèi)部決策合法性審查機制’?！?/span> 第三，長效機制缺乏。我國公平競爭審查工作的開展主要依賴外部壓力的推動而非審查機構(gòu)自身的主動開展，呈現(xiàn)出被動性和剛性約束的特點。其外部壓力來源主要有兩方面：一是上級機關(guān)就公平競爭審查開展的專項督查；二是將公平競爭審查工作情況納入政府部門績效考核、法治政府考評或營商環(huán)境評價等指標(biāo)。過于強調(diào)剛性約束機制而忽視審查長效機制建設(shè)的結(jié)果是，審查機構(gòu)的公平競爭意識不濃厚，對公平競爭審查的認(rèn)識不到位，應(yīng)付性思維占主導(dǎo)，審查動力不足。首先，公平競爭意識不濃厚。改革開放以來，受計劃經(jīng)濟習(xí)慣的影響，整個社會的公平競爭意識不濃厚，“競爭優(yōu)先”、“競爭中性”、“公平競爭”等理念尚未深入人心。部分政策制定機關(guān)在“市場”與“政府”的關(guān)系上認(rèn)識不清，習(xí)慣運用“政府之手”干預(yù)市場正常運行，扭曲市場公平競爭的財政補貼、稅收優(yōu)惠、政府采購等政策措施屢見不鮮。其次，公平競爭審查認(rèn)識不到位。部分政策制定機關(guān)尤其是政策措施起草業(yè)務(wù)處室（科室）認(rèn)為公平競爭審查束縛了自身的政策措施制定權(quán)，對公平競爭審查持消極態(tài)度。最后，公平競爭審查動力不強。我國的自我審查模式存在“審查動機悖論”：一方面，假定政策制定機關(guān)有排除、限制競爭的主觀動機，因而需要對其進行審查；另一方面，假定政策制定機關(guān)有促進競爭和自我糾錯的主觀動機，因而有可能認(rèn)真開展自我審查。事實上，如果政策制定機關(guān)嚴(yán)格按照公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)開展自我審查，意味著可能需要修改或廢止自身制定的政策措施，這種“自我打臉”式的審查模式會遭到政策制定機關(guān)的消極應(yīng)對，這也是經(jīng)自我審查發(fā)現(xiàn)問題的比例遠遠低于經(jīng)督查發(fā)現(xiàn)問題比例的重要原因。 第四，政策制定機關(guān)的審查能力不強。從審查內(nèi)容看，公平競爭審查兼具合法性審查與合理性審查雙重功能，其重心是合理性審查，合理性審查主要是在社會公共利益的框架下進行競爭影響評估。對于審查機構(gòu)而言，制定相關(guān)政策時先需要判斷擬出臺的政策措施是否違反審查標(biāo)準(zhǔn)，這一過程中需要進行合理性判斷；若具有一定的排除、限制競爭效果而適用例外規(guī)定時，更需要運用合理原則進行利弊權(quán)衡。合理性審查要求審查人員需要擁有公共政策、經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)（尤其是競爭法學(xué)）等領(lǐng)域的專業(yè)知識和行業(yè)性知識，對公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)有準(zhǔn)確的理解，能夠運用實證分析方法匯總收集相關(guān)信息，運用定量分析方法對擬出臺政策措施的利弊進行權(quán)衡，這些都對審查人員的專業(yè)知識和審查能力提出了較高的要求。然而，大部分審查機構(gòu)都不具備相應(yīng)的專業(yè)知識，審查方法單一，甚至以合法性審查代替公平競爭審查，使得公平競爭審查偏離了正確的軌道?！坝捎谀壳暗膶嶓w性（審查能力）問題的存在，且在一定時期內(nèi)難以消解，若將自我審查作為一種反壟斷機構(gòu)監(jiān)督的主導(dǎo)性制度，恐產(chǎn)生程序上的‘空轉(zhuǎn)’?！笔袌霰O(jiān)管總局認(rèn)識到自我審查模式下審查機構(gòu)能力不足的問題，在《第三方評估指南》中鼓勵政策制定機關(guān)在公平競爭審查中引入第三方評估，以提高審查機構(gòu)的審查能力；實際上，第三方評估機構(gòu)只是充當(dāng)協(xié)助審查的角色，第三方評估結(jié)論采納度較低是一個不爭的事實。 ?。ㄈ┳晕覍彶槟Ｊ絾栴}凸顯的根源 在行政首長負責(zé)制的行政管理體制中，政策制定機關(guān)在內(nèi)無審查動力、外無剛性約束的情形下，公平競爭審查的質(zhì)量在很大程度上取決于行政首長的執(zhí)政理念和決策取向?！啊晕覍彶椤脑O(shè)定就已經(jīng)決定了《競爭意見》（即《公平競爭審查意見》，引者注）所建立的公平競爭審查制度在經(jīng)濟治理中的作用空間，其實際效能將取決于行政首長的意志和上級機關(guān)的態(tài)度，而非源自于制度本身的自主性、公開性和可監(jiān)督性?！毙姓组L的執(zhí)政理念和決策取向又深受我國改革開放以來長期形成的P政績觀以及在畸形政績觀指揮棒下產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先、招商引資優(yōu)先、本地企業(yè)優(yōu)先等觀念的影響。 自黨的十八大以來，“唯GDP論”有所轉(zhuǎn)變。然而受路徑依賴的影響，“唯GDP論”在不少地方官員腦海中依然根深蒂固。在畸形GDP政績觀影響下，地方政府的工作均以發(fā)展經(jīng)濟為重心，扶持經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策成為地方政府最為倚重的經(jīng)濟政策，與競爭政策相比，產(chǎn)業(yè)政策一直占據(jù)著優(yōu)先的地位?！斑@種狀況可能直到現(xiàn)在都沒有發(fā)生根本性的改變，以至于我國經(jīng)濟學(xué)界和法學(xué)界迄今還有相當(dāng)部分學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)是我國基本的經(jīng)濟政策?！备偁幷吆彤a(chǎn)業(yè)政策作為國家經(jīng)濟政策體系的重要組成部分，都是通過國家公權(quán)力介入經(jīng)濟運行以彌補市場失靈，但兩者的介入目標(biāo)不同：產(chǎn)業(yè)政策通過政府實施的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及財政、稅收和金融等調(diào)控手段直接促進、保護或限制某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其實質(zhì)是用“政府之手”代替“市場之手”配置資源；競爭政策通過反壟斷執(zhí)法、公平競爭審查等手段反對政府部門實施的排除、限制市場競爭的行為，讓“市場之手”發(fā)揮配置資源的功能。由此可見，“競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系，實質(zhì)上就是市場和政府的關(guān)系”。然而，長期凌駕于競爭政策之上的產(chǎn)業(yè)政策可能會排除限制某一產(chǎn)業(yè)的公平競爭，良好的市場競爭環(huán)境會遭到破壞。正確的做法是，“越是國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，就越需要引入競爭機制”。作為落實競爭政策基礎(chǔ)性地位的關(guān)鍵制度，公平競爭審查通過對政策措施的事前審查，“促進政府在制定、實施政策措施能夠秉持競爭中立原則立場，出臺市場競爭友好型產(chǎn)業(yè)政策”。由于公平競爭審查是對產(chǎn)業(yè)政策的審查和限制，在審查實踐中其遇到產(chǎn)業(yè)政策制定者的質(zhì)疑、拖延甚至抵制，也就在所難免。 近年來，各地區(qū)、各城市在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的競爭變得日趨激烈。對決策者而言，城市經(jīng)濟增長速度關(guān)系到財政收入的水平，進而影響到城市建設(shè)水平、居民生活滿意度水平等，最終關(guān)系到官員升遷。為此，各地決策者都致力于發(fā)展本地經(jīng)濟，省際、市際和縣（區(qū)）際之間的經(jīng)濟競爭使得各地決策者都在想方設(shè)法出臺招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶持本地企業(yè)等方面的政策措施，因而各地不可避免要在政策層面開展競爭。于是，各地在出臺扶持本地企業(yè)發(fā)展和促進本地經(jīng)濟發(fā)展的政策上比拼力度，在公平競爭審查上則希望“寬以待己，嚴(yán)以律人”。若各地落實公平競爭審查制度和執(zhí)行審查標(biāo)準(zhǔn)上尺度不一，勢必在不同地區(qū)、不同城市之間造成新的政策不公平。創(chuàng)新是推動企業(yè)發(fā)展的力量源泉，但企業(yè)創(chuàng)新的動力來自于市場競爭帶來的壓力。盡管政府通過出臺扶持獎勵、減免優(yōu)惠等措施獲得了短期利益，但習(xí)慣了政府扶持的企業(yè)缺乏競爭力和創(chuàng)新精神，并且政府扶持某些企業(yè)發(fā)展的政策也會損害營商環(huán)境。因此，地方政府需要通過公平競爭審查清理影響企業(yè)競爭力和城市競爭力的政策措施，地區(qū)經(jīng)濟競爭與公平競爭審查的矛盾實質(zhì)上表現(xiàn)為扶持政策帶來的短期利益與公平競爭審查帶來的長遠利益之間的矛盾。 二、重構(gòu)公平競爭審查模式的理論考量 公平競爭審查的邏輯起點是約束政策制定機關(guān)的政策措施制定權(quán)，在自我審查模式下，由政策制定機關(guān)同時行使本來就具有矛盾和沖突關(guān)系的政策措施制定權(quán)和公平競爭審查權(quán)，這種集邏輯悖論、動機悖論和權(quán)力監(jiān)督悖論等多重悖論于一身的自我審查模式顯然“先天不足”，這種不足無法通過制度上的修修補補來徹底克服，而是需要在揚棄自我審查模式的基礎(chǔ)上，重構(gòu)我國的公平競爭審查模式，方能實現(xiàn)設(shè)立我國公平競爭審查制度的初衷。 （一）國外公平競爭審查模式的比較 除中國外，新加坡、美國、澳大利亞、韓國以及歐盟等國家和地區(qū)都建立了公平競爭審查制度。學(xué)者們從審查機構(gòu)與政策制定機關(guān)的關(guān)系著手，形成了公平競爭審查模式“三類型說”。在審查模式的具體劃分上，大部分學(xué)者將公平競爭審查模式分為內(nèi)部評估模式、外部評估模式和直接審查模式三種類型；也有部分學(xué)者將公平競爭審查模式分為內(nèi)部審查模式、外部審查模式、內(nèi)部審查與外部審查相結(jié)合的模式三種類型。相對而言，第二種分類更為科學(xué)。內(nèi)部審查模式以新加坡為代表。外部審查制度包括歐盟的直接審查模式、美國競爭主管機構(gòu)主導(dǎo)的外部審查模式以及澳大利亞專門機構(gòu)審查的模式。內(nèi)部審查與外部審查相結(jié)合的審查模式以韓國為代表。歐盟的直接審查是由歐盟的競爭主管機構(gòu)對成員國的國家援助進行審查，與美國一樣都是由競爭主管機構(gòu)進行審查。澳大利亞的公平競爭審查是由專門設(shè)立的國家競爭委員會（NCC）對聯(lián)邦、各州及領(lǐng)地政府的政策進行審查評估，國家競爭委員會是一個純粹的審查監(jiān)管機構(gòu)，與作為澳大利亞競爭主管機構(gòu)的競爭與消費者委員會（ACCC）在業(yè)務(wù)上相互獨立、組織上互不隸屬。因此，外部審查模式實際上可以分為由競爭主管機構(gòu)審查和專門機構(gòu)審查兩種類型。 內(nèi)部審查模式，又稱自我審查模式，是政策制定機關(guān)在擬定政策措施時須進行競爭影響評估，并向決策機關(guān)提供評估報告。內(nèi)部審查模式的優(yōu)勢在于，審查機構(gòu)對政策的制定背景、制定過程等相關(guān)情況比較了解，有助于降低審查成本和提高審查效率；其缺點亦非常明顯，鑒于前文已有論述，在此不再贅述。外部審查模式是由政策制定機關(guān)以外的機構(gòu)進行審查的模式，相對于由各個政策制定機關(guān)分散審查而言，外部審查模式又可稱為集中審查模式。在外部審查模式下，審查機構(gòu)具有相對的獨立性，審查結(jié)果具有較強的客觀性、中立性，可對政策制定機關(guān)的政策措施制定權(quán)形成有效的制衡。當(dāng)然，外部審查質(zhì)量雖能得到保證，但審查成本相對較高、審查效率相對較低。內(nèi)部審查與外部審查相結(jié)合的模式，通常是由政策制定機關(guān)進行初步審查，再由競爭主管機構(gòu)進行深入審查。這種審查模式集合了內(nèi)部審查和外部審查的優(yōu)點，既可以避免因?qū)φ咧贫ㄏ嚓P(guān)情況不了解帶來的審查結(jié)論不準(zhǔn)確問題，也可以保證審查結(jié)論的客觀性和中立性，而且以競爭主管機構(gòu)主導(dǎo)審查過程和最終的審查結(jié)論，符合公平競爭審查專業(yè)性的要求，但也帶來了審查成本高、效率低的問題。 綜上所述，上述三種公平競爭審查模式各有優(yōu)劣，選擇的關(guān)鍵在于是以審查效率優(yōu)先還是審查質(zhì)量優(yōu)先，抑或兩者兼顧。當(dāng)然，還需要考慮國家的行政管理體制和公平競爭審查的具體情況。 （二）對優(yōu)化公平競爭審查模式主流觀點的評析 目前，學(xué)術(shù)界為優(yōu)化自我審查模式提出的建議，主要有三種觀點：一是自我審查完善論，即主張通過強化外部監(jiān)督和第三方評估、推行激勵機制、提高審查能力、強化程序性約束機制、推動信息公開與干部任免考核等方式完善自我審查模式；二是審查主體二元論，即借鑒韓國的審查模式，由政策制定機關(guān)進行初審，由競爭主管機構(gòu)或反壟斷委員會進行復(fù)審，實行內(nèi)部審查與外部審查相結(jié)合的審查模式；三是審查主體一元論，即主張借鑒澳大利亞的審查模式，建立由國務(wù)院反壟斷委員會統(tǒng)一審查的一元化審查模式。 對于自我審查完善論，學(xué)者們提出的諸如強化外部監(jiān)督、程序性約束機制、激勵機制、進行干部任免考核等建議，可以在一定程度上促使政策制定機關(guān)重視公平競爭審查工作、提高審查質(zhì)量；通過強化第三方評估、提高審查能力等可以在一定程度上解決審查機構(gòu)專業(yè)性不強的問題。然而，如前所述，我國公平競爭審查制度存在問題的制度根源是自我審查模式本身，自我審查模式不改革，無法從根本上解決自我審查模式下審查主體定位不準(zhǔn)確、審查權(quán)力失衡等問題，無法真正提高審查質(zhì)量。因此，自我審查完善論既不治標(biāo)，也不治本。另外，為解決審查能力不足、激勵機制缺乏、外部監(jiān)督難到位等問題而采取的措施會使公平競爭審查制度變得臃腫，各類審查主體間的關(guān)系協(xié)調(diào)也變得復(fù)雜化。 審查主體二元論提出的在自我審查的基礎(chǔ)上增設(shè)外部審查程序并不能真正提供高審查效率和審查質(zhì)量。首先，在有兩個審查主體的情況下，初審機構(gòu)和復(fù)審機構(gòu)必然存在博弈關(guān)系，初審質(zhì)量取決于復(fù)審質(zhì)量，復(fù)審機構(gòu)需要投入足夠的人力、物力和財力以提高審查質(zhì)量，方能確保初審質(zhì)量，否則復(fù)審質(zhì)量和初審質(zhì)量都得不到保證。因此，要提高公平競爭審查質(zhì)量，就要付出巨大的審查成本，并且，同一項政策措施要經(jīng)過兩次認(rèn)真審查，才能保證其質(zhì)量，不僅浪費了審查資源，而且降低了審查效率。然而，涉及市場主體經(jīng)濟活動的政策措施，本身對審查效率的要求較高。其次，自我審查和外部審查之間的程序銜接機制影響公平競爭審查質(zhì)量。自我審查與外部審查之間的銜接機制主要有四種：第一，所有經(jīng)過自我審查的政策措施都需要進行外部審查，這種機制導(dǎo)致審查成本高和審查效率低；第二，經(jīng)自我審查發(fā)現(xiàn)存在排除、限制競爭內(nèi)容的政策措施須提交外部機構(gòu)審查，在這種機制作用下，本身存在排除、限制競爭內(nèi)容的政策措施很有可能會被自我審查機構(gòu)認(rèn)定為不存在相關(guān)內(nèi)容；第三，經(jīng)自我審查發(fā)現(xiàn)不存在排除、限制競爭內(nèi)容的政策措施須提交外部機構(gòu)審查，這種從“人性懷疑論”觀點出發(fā)設(shè)計的銜接機制可能會導(dǎo)致自我審查機構(gòu)在發(fā)現(xiàn)問題時“避重就輕”，避免將存在嚴(yán)重排除、限制競爭內(nèi)容的政策措施提交外部機構(gòu)復(fù)審；第四，隨機抽查部分經(jīng)自我審查的政策措施進入復(fù)審程序，這種機制存在與現(xiàn)行的專項督查同樣的問題。 審查主體一元論提出，由一家外部機構(gòu)統(tǒng)一行使公平競爭審查職能可有效解決審查主體二元論下審查成本高、效率低的問題，相對于自我審查模式，外部機構(gòu)的客觀性、中立性有助于提高審查質(zhì)量。鑒于一元化審查模式可以兼顧審查質(zhì)量和審查效率，因而其是一種相對理想的審查模式。至于有學(xué)者提出的由反壟斷委員會統(tǒng)一進行公平競爭審查的觀點，筆者認(rèn)為值得商榷。首先，反壟斷委員會的主要職責(zé)是研究制定競爭政策、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)反壟斷執(zhí)法，而非從事具體的公平競爭審查。其次，反壟斷委員會職責(zé)中的組織調(diào)查和評估市場總體競爭狀況不同于公平競爭審查，前者是就整體市場或某一行業(yè)市場的競爭狀況的調(diào)查，類似德國《反限制競爭法》規(guī)定的行業(yè)調(diào)查制度；公平競爭審查則是對政策措施是否符合公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)展開的審查評估。因此，若不對反壟斷委員會的職責(zé)做出修改，其就無權(quán)進行公平競爭審查評估。最后，盡管省級層面成立反壟斷委員會是大勢所趨，但目前僅海南省成立了反壟斷委員會，況且市、縣（區(qū)）層面不可能設(shè)立反壟斷委員會，否則違背了其研究競爭政策、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法的職責(zé)規(guī)定。因此，即使通過修訂我國《反壟斷法》賦予反壟斷委員會公平競爭審查的權(quán)限，國務(wù)院和省級反壟斷委員會也不可能完成數(shù)量龐大的公平競爭審查任務(wù)。 ?。ㄈ┲貥?gòu)我國公平競爭審查模式的考量因素 目前，我國對法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的審查評估主要有備案審查、合法性審查、立法后評估以及公平競爭審查等類型。相對于其他審查類型，公平競爭審查專業(yè)性更強。備案審查、合法性審查和立法后評估的共性是從法律的角度審查法律法規(guī)和規(guī)范性文件的內(nèi)容是否適當(dāng)、是否與上位法相抵觸，而公平競爭審查雖也有合法性審查的功能，即審查政策措施有無法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的依據(jù)，但更多的是合理性審查，即從經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)以及行業(yè)發(fā)展的角度對政策措施進行競爭影響評估，“競爭影響評估是一種專業(yè)性審查，不僅需要考慮競爭價值與其他政策目標(biāo)的平衡，還要結(jié)合競爭法律制度，對行業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新激勵、競爭狀況等市場客觀情況做出綜合考察”。備案審查、合法性審查和立法后評估屬于專項審查，公平競爭審查屬于綜合性審查。其次，與備案審查、合法性審查主要從條文字面含義、立法目的、法律原則、法律體系等方面來判斷相比，公平競爭審查除了運用前述方法進行定性分析外，還需要運用定量分析、比較分析和成本收益分析等方法，權(quán)衡政策措施給市場競爭帶來的利弊得失，這是一項更為復(fù)雜和專業(yè)的審查。公平競爭審查專業(yè)性的特點要求審查機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)能力，盡管自我審查機構(gòu)也具備相應(yīng)的行業(yè)知識，對政策制定的背景、目的、內(nèi)容等有全面的了解，但重點關(guān)注經(jīng)濟政策對GDP的貢獻率、政策受益面、政策落實情況等方面，對市場競爭的影響往往不夠重視，甚至因為競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策之間的沖突而有意或無意地忽視競爭政策，這些都是自我審查機構(gòu)的立場或職責(zé)所決定的。因此，公平競爭審查的專業(yè)性是重構(gòu)我國公平競爭審查模式需要重點考量的第一個因素。專業(yè)性評估的特點決定了需要由專門的審查機構(gòu)進行公平競爭審查，才能確保審查結(jié)果的專業(yè)性、客觀性和中立性。 當(dāng)前，我國經(jīng)濟增長已從注重數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅刭|(zhì)量，過去慣常使用的以刺激經(jīng)濟數(shù)量增長為目的的財稅政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等經(jīng)濟政策難以適應(yīng)新常態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展需要。為此，我國的經(jīng)濟政策至少需要實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變。一是需要實現(xiàn)從重視GDP競爭到重視創(chuàng)新競爭的轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新競爭的動力源自于充分的市場競爭，“只有當(dāng)競爭非常充分時，潛在經(jīng)營者的進入、在位經(jīng)營者的擴張甚至隨機事件才有可能促進重大的創(chuàng)新”。二是需要實現(xiàn)從注重建設(shè)經(jīng)濟發(fā)展硬環(huán)境到注重建設(shè)經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境的轉(zhuǎn)變。建設(shè)經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境，離不開法治化、便利化和國際化營商環(huán)境的建設(shè)，“促進公平競爭是優(yōu)化市場營商環(huán)境的基礎(chǔ)”。在建設(shè)公平競爭環(huán)境的眾多法律制度中，公平競爭審查制度是關(guān)鍵制度。然而，公平競爭審查制度的文本規(guī)范需要轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量的審查結(jié)果，我國的經(jīng)濟政策方能實現(xiàn)上述兩個轉(zhuǎn)變。因此，公平競爭審查質(zhì)量關(guān)系到良好公平競爭環(huán)境以及優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境的建設(shè)成效，是重構(gòu)我國公平競爭審查模式需要重點考量的第二個因素。 眾所周知，效率價值已成為市場經(jīng)濟法治的基本價值，市場經(jīng)濟是以提高資源配置效率為目標(biāo)的經(jīng)濟體系，“市場經(jīng)濟的效率取決于行為主體的結(jié)構(gòu)效率、制度效率和行為效率”。公共選擇理論的代表人物布坎南從“一致性理論”出發(fā)，認(rèn)為“只要保證自由交易的制度就是有效率的”, 強調(diào)主觀上的效率；新制度經(jīng)濟學(xué)的代表人物科斯則從“交易成本理論”出發(fā)，認(rèn)為制度效率就是制度成本和收益比較后的效率，強調(diào)客觀上的效率。相對而言，客觀上的效率更容易被測度。影響制度效率的成本包括制度建立和運行成本以及特定制度作用下市場主體的交易成本，制度收益體現(xiàn)在特定制度作用下市場主體的獲益以及國家經(jīng)濟的增長。“競爭政策的主要目的是為了提高經(jīng)濟效率”, 作為涉及市場主體經(jīng)濟活動的公平競爭審查制度，追求效率價值是題中應(yīng)有之義。此外，相對于法律的滯后性，經(jīng)濟政策具有及時性、靈活性和高效性價值，若公平競爭審查效率低，則會減損經(jīng)濟政策的上述價值。因此，審查效率是重構(gòu)我國公平競爭審查模式需要重點考慮的第三個因素。審查效率要求公平競爭審查模式盡可能縮短審查時間、降低審查成本。鑒于審查效率與審查質(zhì)量存在此消彼長的關(guān)系，在重構(gòu)審查模式時需要兩者兼顧。 綜上所述，審查專業(yè)性、審查質(zhì)量和審查效率是重構(gòu)公平競爭審查模式需要重點考慮的三個因素。專業(yè)性評估的特點決定了政策措施需要由專門的審查機構(gòu)進行審查，才能確保審查結(jié)果的專業(yè)性、客觀性和中立性。審查質(zhì)量和審查效率要求決定了政策措施應(yīng)交由專門的外部機構(gòu)進行集中審查。據(jù)此，由外部機構(gòu)進行集中審查的模式是重構(gòu)我國公平競爭審查模式的最優(yōu)選項。集中審查模式的構(gòu)建，能夠在很大程度上解決自我審查模式下審查流于形式的頑疾，提高審查質(zhì)量，發(fā)揮公平競爭審查制度在營造市場公平競爭環(huán)境和優(yōu)化市場營商環(huán)境中的重要作用。 三、我國公平競爭審查模式的理性選擇：集中審查模式 根據(jù)審查專業(yè)性、審查質(zhì)量和審查效率三個標(biāo)準(zhǔn)，集中審查模式是我國公平競爭審查模式的理性選擇。集中審查模式，又稱統(tǒng)一審查模式，是指由專門的集中審查機構(gòu)對本級政策制定機關(guān)制定的所有政策措施統(tǒng)一進行公平競爭審查的模式。與自我審查模式以及學(xué)者們提出的其他審查模式相比，集中審查模式具有較大的優(yōu)勢，集中審查主體與協(xié)調(diào)主體、協(xié)助主體、監(jiān)督主體之間的分工配合能夠最大限度地提高審查質(zhì)量和審查效率。 ?。ㄒ唬┘袑彶槟Ｊ降膬?yōu)勢 集中審查模式能夠有效解決自我審查模式下審查流于形式的頑疾，發(fā)揮公平競爭審查制度在營造市場公平競爭環(huán)境和優(yōu)化市場營商環(huán)境中的重要作用。相對于自我審查模式，集中審查模式的優(yōu)勢體現(xiàn)在四個方面。第一，集中性。由政策制定機關(guān)進行自我審查屬于分散型審查模式，容易出現(xiàn)審查主體參差不齊、審查質(zhì)量良莠不齊、審查監(jiān)督乏力等問題。集中審查模式最大的特色就是集中性，即同級政策制定機關(guān)制定的政策措施統(tǒng)一交由一家機構(gòu)進行審查，可以有效克服自我審查模式的頑疾。第二，專業(yè)性。公平競爭審查兼顧合法性審查和合理性審查雙重功能，合理性審查會涉及相關(guān)市場界定、市場份額認(rèn)定、競爭損害評估等反壟斷執(zhí)法專業(yè)知識，大多數(shù)政策制定機關(guān)尚不具備相應(yīng)的專業(yè)知識和經(jīng)驗。在集中審查模式中，將政策措施統(tǒng)一交由具備相關(guān)專業(yè)知識的機構(gòu)進行集中審查，可以確保審查過程和審查結(jié)果的專業(yè)性。第三，客觀性。自我審查最大的弊端是“右手制定政策，左手審查政策”，這種“左手監(jiān)督右手”審查模式容易導(dǎo)致審查流于形式。在集中審查模式中，由具有相對客觀性和獨立性的外部機構(gòu)擔(dān)任集中審查主體，可以對政策措施做出相對客觀和中立的審查結(jié)論。第四，效率性。政策制定機關(guān)對政策措施的自我審查雖然效率最高，但沒有審查質(zhì)量保證的效率毫無價值。集中審查模式的效率優(yōu)勢體現(xiàn)在過程效率和結(jié)果效率兩方面，集中審查是由專業(yè)機構(gòu)進行專業(yè)審查，能夠形成規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，降低每一單位政策措施的審查成本，實現(xiàn)審查過程效率；由外部機構(gòu)進行客觀和中立審查，有利于提高審查質(zhì)量，實現(xiàn)審查結(jié)果效率。 為了進一步提高審查機構(gòu)的審查能力以及提升審查效率和審查質(zhì)量，需要由一些特定主體對審查機構(gòu)的審查行為進行協(xié)調(diào)、協(xié)助和監(jiān)督。因此，集中審查模式中的主體類型有審查主體、協(xié)調(diào)主體、協(xié)助主體和監(jiān)督主體四類。 自我審查完善論雖然在現(xiàn)行法上的自我審查模式的基礎(chǔ)上強化了審查專業(yè)性和外部監(jiān)督，但其核心內(nèi)容依然是政策制定機關(guān)的自我審查，審查結(jié)果的客觀性和中立性依然無法保證。集中審查模式強化了審查機構(gòu)對政策制定機關(guān)制定政策措施行為的監(jiān)督和約束，審查機構(gòu)可以作出相對客觀和中立的審查結(jié)論，確保公平競爭審查制度的有效實施。審查主體二元論提出的二元審查模式寄希望于在審查過程中引入外部審查機構(gòu)制衡政策制定機關(guān)的自我審查，其審查成本高、效率低，而集中審查模式在制衡政策制定機關(guān)的同時還能降低審查成本、提高審查質(zhì)量。審查主體一元論與集中審查模式都強調(diào)由單一的外部機構(gòu)進行審查，可以兼顧審查質(zhì)量和審查效率，但集中審查模式是相對于現(xiàn)有的自我審查模式下審查主體分散而言的，強調(diào)本級政府部門制定的政策措施由一家專業(yè)機構(gòu)進行集中審查。審查主體一元論提出的一元化審查模式在表述上與自我審查模式無法進行有效區(qū)分，集中審查模式無疑為一種更為科學(xué)的提法。 （二）集中審查模式中的審查主體 如前所述，審查模式一元論所主張的由反壟斷委員會承擔(dān)公平競爭審查任務(wù)的觀點不具有可行性。另設(shè)新的專門從事公平競爭審查的機構(gòu)，不但成本高昂，而且不符合近年來我國政府機構(gòu)改革堅持的優(yōu)化協(xié)同高效的基本原則；新設(shè)專門機構(gòu)還會帶來職能和人員調(diào)整以及新設(shè)機構(gòu)與競爭主管機構(gòu)、反壟斷委員會之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題，審查效率會受到影響。事實上，在我國當(dāng)前的國家機構(gòu)體系中，有三個機構(gòu)在理論上可以擔(dān)任公平競爭集中審查的主體，這三個機構(gòu)分別是權(quán)力機關(guān)、司法行政機關(guān)和競爭主管機構(gòu)。人大作為國家權(quán)力機關(guān)，主要行使立法權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，立法權(quán)是制定和修改憲法、法律和地方性法規(guī)以及確保法律體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一的權(quán)力。根據(jù)這一職能設(shè)定，人大有權(quán)進行備案審查、合法性審查和立法后評估，而公平競爭審查評估作為一項涉及經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)以及特定行業(yè)知識的綜合性審查評估，審查重點不是法律體系協(xié)調(diào)問題，而是政策措施的合理性問題。人大作為權(quán)力機關(guān)，理應(yīng)保持權(quán)力的純粹性，不適合擔(dān)任如此復(fù)雜和專業(yè)的審查任務(wù)。尤其是對于其他政策措施，由人大進行公平競爭審查有“殺雞用牛刀”之嫌。此外，在域外公平競爭審查模式設(shè)計中，尚未出現(xiàn)由權(quán)力機關(guān)主導(dǎo)公平競爭審查的范例。司法行政機關(guān)雖然承擔(dān)法規(guī)和規(guī)章的起草、備案審查以及立法后評估等工作，但更多的是承擔(dān)司法行政管理職能。在自我審查模式中，司法行政機關(guān)在公平競爭審查中堅持“不越位、不缺位”原則?！安辉轿弧笔侵杆痉ㄐ姓C關(guān)不干涉政策制定機關(guān)的自我審查，“不缺位”是指司法行政機關(guān)對法規(guī)規(guī)章起草機構(gòu)提交的公平競爭審查材料只做形式審查。司法行政機關(guān)堅持這一原則，除了因為自我審查模式的規(guī)定外，還在于司法行政機關(guān)不是競爭政策的主管部門，也不具備公平競爭審查所需要的專業(yè)技能。因此，由司法行政機關(guān)承擔(dān)公平競爭審查任務(wù)也與其職能定位不符。 有鑒于此，以競爭主管機構(gòu)作為公平競爭集中審查的主體成為必然選擇。首先，競爭主管機構(gòu)的職能設(shè)定和審查能力決定了其能夠成為公平競爭審查的主體。公平競爭審查制度作為規(guī)制行政壟斷行為的重要制度，與我國《反壟斷法》關(guān)于行政壟斷的規(guī)定相輔相成，共同服務(wù)于競爭政策基礎(chǔ)性地位的落實。競爭主管機構(gòu)作為競爭政策的主管機構(gòu)以及我國《反壟斷法》的執(zhí)法機構(gòu)，無論是從職責(zé)還是審查專業(yè)性角度看，競爭主管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)且有能力成為集中審查的機構(gòu)。其次，競爭主管機構(gòu)的管理體制有利于開展公平競爭集中審查。我國競爭主管機構(gòu)的層級有國家、省級、市級和縣（區(qū)）級四級，每一層級的競爭主管機構(gòu)都可以對本級政策制定機關(guān)擬定的政策措施進行公平競爭審查。競爭主管機構(gòu)可以增設(shè)專門從事公平競爭審查的內(nèi)設(shè)部門，設(shè)定維持部門運轉(zhuǎn)所需編制，充實公平競爭審查隊伍，提高審查能力，可以滿足本級政府的公平競爭審查需求。最后，競爭主管機構(gòu)開展的集中審查能夠在最大程度上滿足審查獨立性、客觀性以及審查成本低、質(zhì)量高的要求。競爭主管機構(gòu)開展的集中審查屬于外部審查，與自我審查機構(gòu)相比具有更大的獨立性，審查結(jié)果更加客觀和中立，從“同體監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱愺w監(jiān)督”，有效實現(xiàn)對政策制定機關(guān)的制衡。與自我審查模式中審查機構(gòu)需要大量借助第三方評估機構(gòu)以及多層次、高頻率的專項督查相比，競爭主管機構(gòu)開展的集中審查能夠兼顧審查質(zhì)量和審查效率。需要注意下面一種特殊情形，即對競爭主管機構(gòu)針對自身制定的政策措施的審查，雖屬于自我審查，但仍屬于集中審查的范疇。通過競爭主管機構(gòu)內(nèi)部建立相應(yīng)的制衡機制，外部建立相應(yīng)的監(jiān)督機制，可以實現(xiàn)對競爭主管機構(gòu)自我審查的有效監(jiān)督。 ?。ㄈ┘袑彶槟Ｊ街械膮f(xié)調(diào)主體 在自我審查模式中，聯(lián)席會議承擔(dān)公平競爭審查宏觀指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等職能。聯(lián)席會議作為政府內(nèi)部橫向協(xié)調(diào)的重要形式，“其目的在于及時溝通和交換信息、協(xié)調(diào)不同意見和利益，以順利推進某項工作任務(wù)的落實”。“行政協(xié)調(diào)之必要性根源于行政組織法定主義的局限，也是對行政組織法定主義的補充?！痹诩袑彶槟Ｊ较?，聯(lián)席會議不僅有存在的必要，而且還需要更好地發(fā)揮其統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)職能。集中審查模式是由競爭主管機構(gòu)對處于平級關(guān)系的其他政府機關(guān)和部門制定的政策措施進行公平競爭審查，發(fā)現(xiàn)政策措施有排除、限制競爭的內(nèi)容且不符合例外規(guī)定的，需要廢止或調(diào)整后才能出臺。若沒有聯(lián)席會議的協(xié)調(diào)，競爭主管機構(gòu)的審查必然會遇到阻力，該審查工作將難以推進。 我國現(xiàn)行法上的聯(lián)席會議制度存在召集人級別較低、職能定位不準(zhǔn)確、成員范圍較窄等問題，集中審查模式下的聯(lián)席會議制度需要從上述三個方面進行完善。首先，我國絕大部分聯(lián)席會議召集人由市場監(jiān)管部門負責(zé)人擔(dān)任，召集人級別相對較低。在我國政府部門橫向協(xié)調(diào)機制的建設(shè)實踐中，“少數(shù)涉及面廣、重要性強的部際聯(lián)席會議的召集人由副總理或國務(wù)委員擔(dān)任，如國務(wù)院社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議、國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會議等”。公平競爭審查工作關(guān)系我國競爭政策基礎(chǔ)性地位的落實以及市場公平競爭環(huán)境的建設(shè)，涉及所有的政策制定機關(guān)，應(yīng)當(dāng)提高聯(lián)席會議召集人的層級，建議中央層面由國務(wù)委員擔(dān)任召集人，地方層面由分管市場監(jiān)管工作的政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任召集人。事實上，我國部分省份已認(rèn)識到聯(lián)席會議在公平競爭審查中的重要性，提高了召集人的層級。河北、江西、新疆明確提出由省級政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任其省級聯(lián)席會議召集人，其中河北、江西進一步明確由省政府常務(wù)副省長擔(dān)任召集人。其次，要強化聯(lián)席會議統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)職能。根據(jù)《公平競爭審查工作部際聯(lián)席會議制度》（國辦函[2016]109號）的規(guī)定，聯(lián)席會議承擔(dān)研究擬定公平競爭審查制度實施細則、進一步細化審查標(biāo)準(zhǔn)、明確審查程序以及宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公平競爭審查工作等職責(zé)。在集中審查模式下，研究擬訂實施細則、細化審查標(biāo)準(zhǔn)、明確審查程序的職責(zé)應(yīng)由反壟斷委員會承擔(dān)，聯(lián)席會議主要承擔(dān)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)職能。最后，現(xiàn)行聯(lián)席會議的成員并沒有涵蓋所有的政策制定機關(guān)，不能宏觀指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)非成員單位的公平競爭審查工作，導(dǎo)致聯(lián)席會議覆蓋面不全。因此，建議吸納所有涉及市場主體經(jīng)濟活動的政策制定機關(guān)作為聯(lián)席會議成員。 ?。ㄋ模┘袑彶槟Ｊ街械膮f(xié)助主體 在集中審查模式下，盡管競爭主管機構(gòu)在專業(yè)知識和審查能力上不容置疑，也應(yīng)鼓勵引入第三方評估機構(gòu)協(xié)助競爭主管機構(gòu)的審查。一方面，公平競爭審查類型多樣，除了常見的增量審查和存量清理，還包括對經(jīng)審查出臺的政策措施進行定期評估、對適用例外規(guī)定出臺的政策措施進行逐年評估以及對公平競爭審查制度實施情況進行綜合評估等。第三方評估機構(gòu)的參與，可以協(xié)助審查機構(gòu)提高審查效率和審查質(zhì)量。另一方面，基于“有限理性的經(jīng)濟人”假設(shè)，政策制定機關(guān)制定的政策措施涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生、科技創(chuàng)新、環(huán)境保護、交通運輸?shù)日深A(yù)的所有領(lǐng)域，競爭主管機構(gòu)雖具備法學(xué)專業(yè)知識和審查技能，但未必具備或完全具備行業(yè)性知識，第三方評估機構(gòu)的協(xié)助可以彌補競爭主管機構(gòu)在行業(yè)性知識上的不足。 在公平競爭審查類型中，除增量審查屬于事前審查外，存量清理、定期評估、逐年評估和綜合評估都屬于事后審查。為了提高審查效率和審查質(zhì)量，第三方評估機構(gòu)與競爭主管機構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)適度分工。增量審查由競爭主管機構(gòu)負責(zé)審查，審查過程中可以咨詢專家學(xué)者或第三方機構(gòu)的意見，第三方評估機構(gòu)參與程度較淺。存量清理、定期評估、逐年評估和綜合評估由競爭主管機構(gòu)委托并主要由第三方評估機構(gòu)開展審查評估，第三方評估機構(gòu)的評估對競爭主管機構(gòu)的審查結(jié)論起到監(jiān)督和糾錯的作用。獲取評估所需信息的難度較大以及審查結(jié)論采納度較低是第三方評估中存在的兩大難題，因而需要構(gòu)建第三方評估機構(gòu)與集中審查機構(gòu)、集中審查機構(gòu)與政策制定機關(guān)有效銜接的機制，具體包括信息公開、信息處理、結(jié)論反饋、采納情況說明、責(zé)任追究等機制。其中，信息公開機制是核心機制，審查所需材料、審查結(jié)論、第三方評估結(jié)論、評估結(jié)論采納情況等信息都應(yīng)當(dāng)公開，接受社會監(jiān)督。 ?。ㄎ澹┘袑彶槟Ｊ街械谋O(jiān)督主體 在集中審查模式下，同樣需要強化對公平競爭審查工作的監(jiān)督。 首先，要賦予反壟斷委員會的監(jiān)督職能。目前，在公平競爭審查的制度設(shè)計中并沒有給反壟斷委員會留下作為的空間。事實上，反壟斷委員會作為反壟斷領(lǐng)域最高的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)機構(gòu)，對公平競爭審查工作應(yīng)有相應(yīng)的管轄權(quán)限。有學(xué)者認(rèn)為：“從嚴(yán)格意義上說，公平競爭審查機制并不屬于反壟斷法的制度體系范疇。”筆者不贊同此觀點，理由是我國《反壟斷法》的立法目的是要“預(yù)防和制止壟斷行為”和“保護市場公平競爭”，公平競爭審查的目的與我國《反壟斷法》的目的具有一致性，其制度規(guī)范理應(yīng)屬于反壟斷法的制度體系的組成部分。我國要充分發(fā)揮公平競爭審查制度與反行政壟斷制度的合力，“形成雙管齊下、雙輪驅(qū)動的良好局面，為市場主體營造公平競爭的市場環(huán)境”。 “從十年來的實際運行情況看，我國反壟斷委員會制度運行并不理想，反壟斷委員會有職能弱化的傾向。這不符合我國《反壟斷法》的立法初衷?！边\行效果不理想源于反壟斷委員會作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的法律定位，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的定性源于我國《反壟斷法》實施初期實行的分散型反壟斷執(zhí)法體制。在反壟斷執(zhí)法權(quán)已統(tǒng)一到市場監(jiān)管部門的背景下，反壟斷委員會的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)職能應(yīng)當(dāng)弱化，增設(shè)并強化其監(jiān)管職能，對包括公平競爭審查在內(nèi)的反壟斷工作進行監(jiān)督，避免因市場監(jiān)管部門“一家獨大”導(dǎo)致監(jiān)管不力的問題。為增強監(jiān)督的威懾力度，建議國務(wù)院反壟斷委員會主任由副總理擔(dān)任，省級反壟斷委員會主任應(yīng)由常務(wù)副省長擔(dān)任。增設(shè)反壟斷委員會對公平競爭審查工作的監(jiān)管職能，海南省反壟斷委員會已先行一步。根據(jù)《中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)反壟斷委員會工作制度》的規(guī)定，反壟斷委員會統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)公平競爭審查相關(guān)工作。然而，海南省反壟斷委員會的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)職能與海南省公平競爭審查工作廳際聯(lián)席會議的職能存在重疊，海南省在實踐中如何處理兩者之間的關(guān)系還不得而知。根據(jù)《<中華人民共和國反壟斷法>修訂草案（公開征求意見稿）》與《公平競爭審查工作部際聯(lián)席會議制度》的規(guī)定，國務(wù)院反壟斷委員會與公平競爭審查工作部際聯(lián)席會議都有協(xié)調(diào)職能，兩個機構(gòu)的協(xié)調(diào)范圍應(yīng)作區(qū)分，反壟斷委員會負責(zé)對所有反壟斷工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，聯(lián)席會議負責(zé)對公平競爭審查工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?？傊M管這兩個機構(gòu)都在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)之下，但反壟斷委員會地位稍高于聯(lián)席會議，其對聯(lián)席會議有指導(dǎo)、監(jiān)督等職能。 其次，要充分發(fā)揮利害關(guān)系人和社會公眾的監(jiān)督作用。在現(xiàn)行法上的公平競爭審查監(jiān)督體系中，利害關(guān)系人和社會公眾監(jiān)督不力的癥結(jié)在于全社會的公平競爭意識不強以及信息不夠公開。為此，除了強化公平競爭審查信息公開以解決監(jiān)督主體與競爭主管機構(gòu)之間的信息不對稱問題外，尤其需要強化競爭倡導(dǎo)工作的推進。競爭倡導(dǎo)，是競爭主管機構(gòu)實施的除執(zhí)法以外的所有改善競爭環(huán)境的行為。在競爭主管機構(gòu)實施的眾多競爭倡導(dǎo)工作中，培育自由、公平的競爭文化是競爭倡導(dǎo)的核心工作。“成功市場經(jīng)濟的基石是一國之內(nèi)的‘競爭文化’——公眾對于競爭和充分支持強有力的競爭政策的益處的理解。競爭監(jiān)管機關(guān)倡導(dǎo)競爭的一個重要關(guān)注點在于發(fā)展競爭文化?！蓖ㄟ^強化競爭倡導(dǎo)，一方面，強化政策制定機關(guān)和競爭主管機構(gòu)的公平競爭意識，確保其出臺的政策措施不存在排除、限制競爭的內(nèi)容；另一方面，培育利害關(guān)系人和社會公眾的公平競爭意識和參與意識，使其通過積極參與公平競爭審查工作，對競爭主管機構(gòu)的集中審查工作進行有效監(jiān)督。 四、結(jié) 論 在政府機構(gòu)改革、我國《反壟斷法》面臨修訂以及公平競爭審查工作需要深入推進的背景下，我國的公平競爭審查工作面臨著重要轉(zhuǎn)折。公平競爭自我審查模式，“與其說這是一種自我選擇，還不如說是對我國當(dāng)前現(xiàn)實的一種折中和妥協(xié)”。這種折中和妥協(xié)在一定程度上犧牲了審查質(zhì)量，導(dǎo)致公平競爭審查制度未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。除了自我審查流于形式外，我國的公平競爭審查制度還存在效力層級比較低、審查范圍不明確、審查標(biāo)準(zhǔn)難把握、審查方法較單一、例外規(guī)定難適用、審查程序不規(guī)范、責(zé)任追究偏軟弱、長效機制不健全等諸多問題。我國公平競爭審查制度的改革不能停留在修修補補層面，而是需要對自我審查模式進行大刀闊斧的改革，建立健全公平競爭集中審查模式，集中審查模式的設(shè)計綜合考量審查專業(yè)性、審查質(zhì)量和審查效率三個因素。在現(xiàn)行法上的行政管理體制以及國家機構(gòu)體系中，剝離政策制定機關(guān)的自我審查權(quán)，由競爭主管機構(gòu)統(tǒng)一行使公平競爭審查職能是我國的最優(yōu)選項?！案偁幈O(jiān)管機構(gòu)能夠通過審查反競爭監(jiān)管制度來重新調(diào)整監(jiān)管尺度?！麄冞€可以向不熟悉或不適應(yīng)市場競爭的監(jiān)管機構(gòu)提供公正的指導(dǎo)?！蔽覈礁偁幖袑彶槟Ｊ降臉?gòu)建，可以采取“先行試點、整體推進”的基本思路，逐步由自我審查模式過渡到集中審查模式。